评论：特别国债要在关键时期发挥特别作用

　　作者：中银理财研究员 吴婧怡

　　3月27日，中共中央政治局召开会议，提出在当前疫情输入压力持续加大、经济发展特别是产业链恢复面临新的挑战的形势下，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。

　　特别国债是国债的一种，是具有特定用途、服务于特定政策、支持特定项目而发行的国债。在资金用途方面，一般国债筹集的资金用于弥补预算赤字，补充国家财政资金。与一般国债不同，特别国债不是对预算赤字的融资，一般是以提高收益为主要目标。

　　日本、韩国、智利、阿根廷等国家，都有发行特别国债用于应对突发公共事件的情况，主要用于应对地震等自然灾害的灾后恢复、金融危机或主权信用危机的对冲等事件。我国历史上共发行两次特别国债，第一次是1998年发行2700亿元用于补充四大商业银行资本金；第二次是2007年发行15500亿元用于购买外汇资产和形成中投公司股权。在今年这一特别时期重提特别国债，体现了稳住宏观经济基本面的信心，各方面也都期待特别国债能够发挥特别作用。

　　与一般国债相比，特别国债不纳入一般公共预算，不计入财政赤字。虽然目前《预算法》及相关规定对特别国债是否纳入一般公共预算并计入财政赤字尚未明确。但如果按此操作，特别国债就等同于一般国债，既会对当期财政赤字造成压力，也需纳入一般公共预算“总盘子”而无法指定用途，也就不能体现积极财政政策的灵活性。

　　若特别国债不纳入一般公共预算，按照《预算法》规定就需纳入政府性基金预算。所谓政府性基金预算是指依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，可以看出特别国债符合上述预算管理要求。目前，地方政府专项债券纳入政府性基金预算并实行限额管理，特别国债仍属于国家债务，预计也会类似地方政府专项债纳入债务余额管理。

　　根据财政部有关数据，2019年，中央和地方债务余额约为38万亿元，债务率不到40%。即便考虑到2020年适当提高财政赤字率、发行特别国债、增加地方政府专项债券规模，债务水平也不会明显提升，仍将低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

　　关于特别国债的用途可能是目前各方面最关心的问题。此次特别国债应主要考虑统筹疫情防控和经济社会发展需要，如果再像1998年、2007年用于补充特定主体资本金，则不能体现当前形势下的特殊要求。也有人认为，特别国债可用于基础设施建设，但考虑基建投资已有中央预算内资金、地方政府专项债支持，新基建（如5G）更是以三大运营商等市场主体投资为主，其他基建投资也可市场化融资。因此，特别国债用于基建不能更好地发挥其特别作用，至多补充一些重大项目的资金缺口。

　　因此，此次特别国债更可能是公共事业领域补短板的组合“资金包”，类似于中央层面的“专项债券”。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　如果特别国债类似于中央层面的“专项债券”，则还需考虑四方面问题。一是应主要支持具有一定公共属性的社会事业。二是应重点解决需要由中央层面统筹的事项。三是应重点投向市场机制难以发挥作用、市场主体进入意愿较差的领域。四是应有一定收益和较为清晰的回报模式。

　　从另一个角度看，此次发行特别国债主要是应对因疫情对经济的负面影响，解决长期以来社会民生领域短板弱项，也可重点考虑支持完善公共卫生体系，以及湖北省等受疫情冲击严重的地区的复工复产。

　　当然，今年这些政策是应对特别情况的特别举措，在制定具体政策时还需要统筹研究未来逐步有序淡出和退出的问题，适时“收油”“点刹”，防止因政策“用力过猛”或者“急刹车”“硬着陆”对经济社会造成负面影响。

责任编辑：李铁民